Zes op de tien 17-jarigen in Nederland kunnen sigaretten kopen, blijkt uit onderzoek van de NVWA. Nauwelijks verrassend, want al vijf jaar worden we gebombardeerd met cijfers over tekortschietende handhaving van de tabaksleeftijd. TabakNee stuit op een handhavingsjungle.

Door Stella Braam

Begin dit jaar zette de NVWA (de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit) voor het eerst 17-jarige mysteryshoppers, jonge testkopers, in. Zij bezochten 516 verschillende verkooppunten van tabak. Bijna zes van elke tien jeugdige testkopers, aldus het nieuwsbericht van de NVWA van vorige maand, bleken sigaretten te kunnen kopen, een slagingspercentage van bijna 60 procent. Opvallend is dat bijna vier van de tien 17-jarigen die op verzoek hun ID toonden, toch sigaretten mochten kopen.
Bij de horeca, onder andere dankzij sigarettenautomaten, is het nalevingspercentage met 26 procent het slechtst, gevolgd door tankstations (35 procent), tabaksspeciaalzaken (42 procent) en supermarkten (73 procent).
Het onderzoek haalde de pers nauwelijks, want laten we wel wezen: is dit eigenlijk geen oud nieuws? De afgelopen vijf jaar werden we gebombardeerd met zulke cijfers.

Bureau Nuchter

Het is 1 januari 2014 als de toegestane verkoop van tabaksproducten van 16 naar 18 jaar wordt verhoogd. Houden tabaksverkopers zich hier wel aan? Martin van Rijn, in die tijd staatssecretaris van Volksgezondheid, zet een offerte uit en gaat in zee met Bureau Nuchter, een dubieus bureau, vanwege hun belangen bij een leeftijdsverificatiesysteem genaamd ID-Swiper.
Bureau Nuchter werkt met mysteryshop-onderzoek, een methodiek die ontwikkeld is door Joris van Hoof en collega’s van de Universiteit Twente en die eerder is ingezet bij onderzoek naar de handhaving van de ‘alcoholleeftijd’.

Aanstekelijk

Als Bureau Nuchter in 2015 de uitkomsten publiceert (en in 2016 opnieuw de klus krijgt) blijft de NSO niet achter. De NSO, die de belangen van tabaks- en gemakswinkels behartigt, stuurt ook 17-jarige mysteryshoppers op haar winkels af. 
De leeftijdsinspectie met hulp van jonge testkopers blijkt aanstekelijk te werken. Er wordt zelfs een nieuwe (verkapte lobby)organisatie voor opgezet: de mede door de tabaksindustrie gefinancierde Taskforce Naleving Leeftijdsgrens Tabak. Die Taskforce zet mysteryshoppers in. En wat doet supermarktkoepel CBL? Die zet natuurlijk ook eigen mysteryshoppers in.
De NVWA zit intussen niet stil. Per slot van rekening is de handhaving van de tabaksleeftijd haar wettelijke plicht. Zij laat telefonische enquêtes uitvoeren onder minderjarigen naar hun rookgedrag. Daarnaast blijft de NVWA observeren middels ‘risicogericht toezicht’. Een flexteam met jonge toezichthouders onderzoekt en observeert voor jongeren aantrekkelijke verkooppunten. En dan maar afwachten of ze beet hebben.

Uitkomsten

De uitkomsten van alle onderzoeken hebben één gemene deler: de handhaving van de tabaksleeftijd wil niet lukken. Iedereen komt met eigen cijfers. Bij het eerste onderzoek komt Bureau Nuchter op een gemiddeld nalevingspercentage van 27 procent uit, het jaar erop is dat gestegen naar gemiddeld 43 procent.
Uit de telefonische enquêtes die de NVWA laat doen, zou blijken dat de slagingskans van minderjarigen om tabak te kopen bij supermarkten in 2018 ten opzichte van twee jaar eerder gestegen is van 53 procent naar 81 procent, waarna de supermarktkoepel CBL verontwaardigd reageert. Uit haar eigen naleefonderzoek (mét minderjarige mysteryshoppers) zou blijken dat 70,9 procent van de minderjarigen die in 2018 een kooppoging deed, geen tabak meekreeg.
In 2018 komt de NVWA met de resultaten van medewerkers die zijn gaan observeren bij festivals, shishalounges en bij winkels die tabakswaren verkopen. “Bij 4923 risicogerichte controles op naleving van de leeftijdsgrens hebben inspecteurs 589 keer gezien dat een jongere die mogelijk nog geen 18 jaar was probeerde tabak te kopen. Bij 139 van deze kooppogingen (24 procent) werd de leeftijd door de verkoper niet of niet goed gecontroleerd.”
In februari dit jaar verschijnt de uitkomst van onderzoek van de Universiteit Twente in opdracht van de Onderzoeksredactie Tabak – in twee provincies hebben minderjarige testkopers in totaal tweehonderd aankooppogingen gedaan. Wat blijkt? Op alle verkooppunten is er een gemiddeld nalevingspercentage van 49 procent, iets meer dan in het recente onderzoek van de NVWA (41 procent).

Reactie politiek

Hoe reageert de politiek op deze (trieste) cijfers? Er worden regelmatig Kamervragen over gesteld en soms komen de staatssecretarissen (Van Rijn opgevolgd door Paul Blokhuis) spontaan met hun reacties.
Enkele voorbeelden: wanneer Bureau Nuchter in 2015 voor het eerst met cijfers komt (gemiddeld nalevingspercentage van 27 procent), dreigt Van Rijn met nieuwe maatregelen te komen als de cijfers niet zullen verbeteren. Het jaar erop (gemiddeld nalevingspercentage 43 procent) stelt Van Rijn dat het nalevingspercentage weliswaar is verbeterd, maar de score is nog steeds “zorgwekkend”. In een brief aan de Tweede Kamer (6 juli 2016) schrijft hij: “Ik acht nadere maatregelen noodzakelijk en zal u hierover na het zomerreces informeren.” Wij tasten in het duister over welke maatregelen dat zijn geweest.

NIX18

Enkele maanden eerder (begin april 2016) heeft Van Rijn in een brief aan de Tweede Kamer laten weten dat hij, vanwege de teleurstellende cijfers, extra leeftijdsgrensinspecties door de NVWA heeft laten uitvoeren. En dat er in de NIX18-campagne aandacht besteed zal worden aan de rol van vrienden en familie, want niet alleen de naleving van de tabaksleeftijd is een probleem, nogal wat tieners zouden hun sigaretten door meerderjarige vrienden en familie laten kopen.
Op Kamervragen van de SP-fractie in de Eerste Kamer, die wil weten wat Van Rijn concreet aan het handhavingsprobleem gaat doen, antwoordt hij dat hij halverwege dat jaar zal bekijken of “de extra leeftijdsgrensinspecties in 2015 en de gesprekken die ik heb gevoerd met de branches bijdragen aan een betere naleving”.

Preventieakkoord

Op 26 oktober 2017 neemt Paul Blokhuis het stokje van Martin van Rijn over. Blokhuis laat van zich horen in De Telegraaf wanneer in 2018 de resultaten van het observatieonderzoek door de NVWA (zie eerder) bekend zijn gemaakt. Net als zijn voorganger is hij bezorgd, wil hij dat de sociale omgeving van jongeren aandacht krijgt in de campagne ‘NIX 18’ en dat er extra onderzoek zal worden verricht naar de naleving van de leeftijdsgrens.
Als in februari 2019 de Onderzoeksredactie Tabak met het gemiddeld nalevingspercentage van 49 procent op de proppen komt, stelt CDA-Kamerlid Kuik hier Kamervragen over en antwoordt staatssecretaris Blokhuis (4 april) dat hij natuurlijk niet blij is met dit nieuws, dat extra onderzoek hem niet nodig lijkt en dat hij zijn hoop heeft gevestigd op het Nationaal Preventieakkoord, waarin “effectieve maatregelen” zijn voorgesteld “om de beschikbaarheid van tabaksproducten via verkooppunten verder te beperken. Naast een uitstalverbod en een verbod op zelfbedieningsautomaten, is voorgesteld het aantal verkooppunten te verminderen. Met deze en andere maatregelen uit het Nationaal Preventieakkoord wordt beoogd dat in 2040 geen jongere meer begint met roken.”

E-sigaretten kopen

In augustus dit jaar ontdekt TabakNee een nieuw gat in de handhaving van de tabaksleeftijd: e-sigaretten, waarvoor ook een leeftijdsgrens van 18 geldt, blijken zónder leeftijdscheck online te kunnen worden gekocht, in aantrekkelijke kleurtjes en lekkere smaakjes. Als daar Kamervragen over worden gesteld, blijkt Blokhuis geen adequaat leeftijdscontrolesysteem bij de verkooppunten verplicht te stellen. Hij grijpt terug op het vertrouwde controlemechanisme: leeftijdsinspectie! De NVWA is aan het werk gezet om een ‘testkoopmethode’ met 17-jarigen te laten ontwikkelen. De online-mysteryshoppers zijn geboren.

Conclusie

Sinds 2014 is het een komen en gaan van jonge mysteryshoppers bij allerlei verkooppunten van tabak en vanuit diverse opdrachtgevers. Op een enkele uitschieter na kwamen dezelfde slechte handhavingscijfers uit de bus. Een gemiddeld slagingspercentage van een kleine 60 procent (het laatste onderzoek van de NVWA met jonge testkopers) mag als representatief worden beschouwd. De handhaving van de tabaksleeftijd is dus zo goed als failliet.
Helaas moeten we constateren dat de overheid niet echt geïnteresseerd is. Staatssecretarissen Van Rijn en Blokhuis zijn met min of meer dezelfde reacties gekomen op de leeftijdsinspectie-poppenkast: ze uiten hun zorgen over het slechte naleefpercentage en kondigen extra leeftijdsgrensinspecties aan. Ze gaan praten met de branche, die zijn verantwoordelijkheid moet nemen. De sociale omgeving moet meer bij NIX18 worden betrokken (niets van gemerkt trouwens), en er wordt gedreigd met maatregelen.
De laatste reactie van Blokhuis is nieuw: het Nationaal Preventieakkoord moet en zal de slechte handhaving oplossen. Hij wijst op de antirookmaatregelen die in de maak zijn, zoals het uitstalverbod van sigaretten en het verbod op tabaksautomaten.

Overbodig onderzoek

Het uitstalverbod gaat bij tankstations en tabakszaken pas in per 2021. Tabaksspeciaalzaken zijn uitgezonderd van deze maatregelen. De tabaksautomaten worden pas per 2022 verboden, en van minder verkooppunten is niets terechtgekomen. In plaats daarvan komt er (overbodig) onderzoek naar het aantal verkooppunten.
De naar schatting tussen de 30.000 en 60.000 verkooppunten van tabak zijn niet te controleren. Er is sprake van een handhavingsjungle op tienduizenden verkooppunten, waarbij slechts één remedie past: beperk het aantal verkooppunten van tabak – voer een vergunningstelsel in – want pas dan kan er effectief gehandhaafd worden.

Bij dit alles rijst de vraag waarom er nog een minimumleeftijd aan het verkopen van tabak wordt gesteld. Uit het oogpunt van naleving van de wet is dit geen goed idee, de meeste minderjarigen blijken in de praktijk makkelijk aan hun peuk te komen en voor sancties hoeven zij al helemaal niet bang te zijn.