De Douane heeft een geheime samenwerkingsovereenkomst tussen de Nederlandse overheid en de tabaksindustrie over de bestrijding van smokkel van tabaksproducten vrijgegeven nadat TabakNee daarom had gevraagd. Experts stellen dat zulke overeenkomsten in strijd zijn met internationale afspraken en bovenal niet werken. ‘De Nederlandse overheid is in de val van de industrie getrapt.’

Door de webredactie

Maar liefst vijftien jaar was de tekst geheim. Al die tijd wist de buitenwereld niet wat er in de overeenkomst stond die toenmalig algemeen directeur van de Douane, Willy Rovers, op 16 juni 2011 sloot met de Stichting Sigarettenindustrie en de Vereniging Nederlandse Kerftabakindustrie (tegenwoordig samen de Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten, VSK). Dat de overheid ondanks de strikte regels van de WHO Framework Convention on Tobacco Control, over contacten met de tabaksindustrie, toch deze samenwerking aanging om smokkel en illegale handel in tabaksproducten aan te pakken, is al veelvuldig bekritiseerd. Het Memorandum of Understanding (MoU) bleef niettemin vertrouwelijk. Totdat TabakNee er vorig jaar opnieuw aandacht aan besteedde en vragen over stelde. Daarna besloot de Douane de overeenkomst te openbaren.

Overheid en tabaksindustrie als partners

Het MoU staat nu op de webpagina waar contacten met de tabaksindustrie worden gepubliceerd. Het bestaat uit de getekende overeenkomst met destijds de SSI en VNK, plus een Annex die met elke tabaksfabrikant afzonderlijk werd gesloten en waarin de afspraken nader zijn uitgewerkt. Uit de tekst blijkt dat de overheid en tabaksindustrie zich opstellen als partners die niet alleen informatie met elkaar uitwisselen en minimaal twee vergaderingen per jaar organiseren, maar elkaar ook hulp toezeggen bij opsporing, onderzoek, identificatie en berechting van verdachten.

Het MoU stelt dat smokkel en illegale handel in tabaksproducten tot ‘schade’ voor overheden en de tabaksindustrie leiden. De derving van belastinginkomsten en omzetschade zouden ‘zodanige proporties’ aannemen dat ‘gezamenlijke actie gewenst is.’ Al staat nergens in de tekst hoe groot deze problemen feitelijk zijn. Verder zou er een toename zijn in smokkel van namaakproducten, die ‘een aanzienlijk gevaar’ vormen ‘voor de gezondheid van de gebruikers’, omdat hierbij ‘vaak inferieure en gevaarlijke grondstoffen worden gebruikt.’

Informatie blijft vertrouwelijk

De Douane en de tabaksindustrie hebben in het MoU afgesproken een ‘vaste structuur’ op te tuigen om informatie uit te wisselen om smokkel en illegale handel in tabaksproducten en namaak tegen te gaan. De partijen komen minimaal tweemaal per jaar bij elkaar. Volgens de overeenkomst wordt ‘alle informatie’ die de samenwerking oplevert ‘vertrouwelijk’ gehouden. Ook kan men niet van elkaar eisen gegevens te verstrekken als dit neerkomt op meewerken aan ‘een eigen veroordeling’.

In de Annex staat dat de Douane en tabaksfabrikanten informatie uitwisselen over algemene trends en de markt, productinformatie en het detecteren van de herkomst van in beslag genomen goederen, verbetering van de aanvoerketen en controlemechanismen en over specifieke onderzoeken. In overleg bepalen ze ook onderzoeksonderwerpen die de partijen gezamenlijk oppakken. Als de Douane en tabaksbedrijven akkoord zijn, communiceren ze trends en onderzoeksresultaten met externe partijen.

Hulp bij opsporen namaak

Meer specifiek wil de Douane ‘nauw samenwerken’ met de tabaksindustrie om de handel in illegale en nagemaakte producten te ‘identificeren, traceren, ontmoedigen en voorkomen.’ De fabrikanten zeggen toe informatie uit hun interne onderzoeken naar illegale handelsactiviteiten te delen, zodat Douane en FIOD ermee aan de slag kunnen.

Een groot deel van de Annex gaat over namaak. In een speciale paragraaf hierover belooft de tabaksindustrie om de Douane te helpen met informatie over productieplaatsen, zendingen, aanvoerketens en hoe deze namaak naar Nederland wordt doorgevoerd. Verder zal de sector data aanleveren over distributeurs die zijn goedgekeurd én degenen waarmee de samenwerking is verbroken. Als het nodig is, zal de Douane de tabakssector helpen bij onderzoeken naar de handel in namaakproducten.

De partijen werken ook samen als illegale handel is opgespoord en producten in beslag zijn genomen. De tabaksfabrikant biedt Douane en FIOD ‘redelijke ondersteuning’ bij het identificeren van producten en betrokken handelaren. Via steekproeven zal de fabrikant de goederen analyseren om te bepalen of het om echt of namaak gaat. Is er een productiefaciliteit gevonden, dan kan de tabaksfabrikant machines en materialen komen bekijken. Het evaluatierapport moet vervolgens met de autoriteiten worden gedeeld en de FIOD moet worden geïnformeerd over de vermoedelijke bronnen, ofwel de verdachten.

Op haar beurt stelt de Douane de fabrikant op de hoogte van ‘enigerlei bedenkingen’ over handelaren en markten als zij de bron zijn van ‘aanzienlijke volumes’ gesmokkelde tabaksproducten die in beslag worden genomen. De tabaksbedrijven zullen ‘al het redelijke ondernemen’ om de FIOD te ondersteunen bij de vervolging van handelaren in illegale tabaksproducten, zoals het verstrekken van getuigenverklaringen die gebruikt kunnen worden bij Nederlandse gerechtelijke instanties.

Experts hekelen gebrek aan transparantie

Volgens experts botst de overeenkomst met het WHO Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging van de VN (WHO Framework Convention on Tobacco Control), dat door Nederland is ondertekend en geratificeerd. Als een overheid al een MoU sluit met de tabaksbranche, mag dat alleen als het strikt noodzakelijk is en ‘maximale transparantie’ in acht wordt genomen, stelt het FCTC-secretariaat in rectie op vragen van TabakNee.

Bij de Nederlandse overeenkomst is daar geen sprake van. “Men wou het MoU geheimhouden en stuurt aan op samenwerking en uitwisseling van gegevens op regelmatige tijdstippen. Dit is in strijd met het WHO-protocol over de illegale tabakshandel, dat wijst op de gevaren van de mogelijke rol van de tabaksindustrie in de illegale tabakshandel”, stelt Luk Joossens, internationaal expert op het gebied van tabakssmokkel en -ontmoediging.

Bovendien houden de partijen ook de informatie die zij tijdens hun vergaderingen uitwisselen binnenskamers. Dat bleek al uit de summiere en veelal nietszeggende notulen die de Douane maakt van de bijeenkomsten met de tabaksbranche, waar TabakNee eerder over berichtte. De verslagen zijn volstrekt ontoereikend om als buitenstaander te weten wat er is besproken en bieden geen transparantie over contacten van de overheid met de tabaksindustrie. Met de publicatie van het MoU zijn ook weer twee notulen gepubliceerd, van de tweede vergadering in 2023 en de eerste vergadering in 2024.

Ongewenste overeenkomsten

In het algemeen zijn MoU’s ‘niet-bindende of niet-afdwingbare overeenkomsten’ met de tabaksindustrie. Zulke vrijwillige afspraken betekenen dat partijen, zoals ook in het Nederlandse geval, geen verantwoording hoeven af te leggen en er geen boetes worden opgelegd. Het FCTC-secretariaat wijst dergelijke overeenkomsten af, verwijzend naar de Guidelines for implementation of Article 5.3 van het WHO Kaderverdrag.

“Tandeloze documenten”, noemt Stanton Glantz, gepensioneerd hoogleraar aan de University of California, San Francisco (UCSF) en voormalig directeur van het Center for Tobacco Control Research and Education (CTCRE), het Nederlandse MoU in een reactie aan TabakNee. “Deze documenten laten zien dat de Nederlandse overheid in de val van de industrie is getrapt.”

Het is ook problematisch dat het Nederlandse MoU geen einddatum heeft en onbeperkt van duur is. “Een eindpunt dwingt beide partijen om te evalueren of ze de MoU willen verlengen”, schrijven onderzoekers van het Trimbos-instituut in The Netherlands Tobacco Industry Interference Index 2023. Maar nu ontbreekt zo’n deadline. De samenwerking zal daarom doorgaan totdat deze actief wordt gestopt. “Hoe langer deze partijen samenwerken, hoe minder waarschijnlijk het is dat dat zal gebeuren”, aldus de Trimbos-onderzoekers.

Alertheid is geboden

Er zijn meerdere redenen om alert te zijn. De industrie heeft ‘een lage betrouwbaarheid’, stelt expert en Associate Professor Eric Crosbie van de School of Public Health aan de University of Nevada Reno en verbonden aan het CTCRE, in reactie op het nu gepubliceerde Nederlandse MoU. Met collega Stella Bialous en professor Glantz publiceerde Crosbie eerder in Tobacco Control over MoU’s als strategisch instrument van de tabaksindustrie om in contact te komen met beleidsmakers. Crosbie wijst erop dat uit vele documenten blijkt dat tabaksbedrijven niet alleen zelf betrokken waren bij smokkel, maar hier ook talloze keren schuldig aan zijn bevonden, met name in Europa.

Tijdens de onderhandelingen over het WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products (ITP, 2012), dat een pakket maatregelen voorstelt die landen liefst gezamenlijk nemen, haalde de industrie alles uit de kast om dat protocol tegen te houden. Hoe dat in zijn werk ging is door Bialous beschreven in het rapport The Tobacco Industry and the Illicit Trade in Tobacco Products, dat in 2021 werd gepubliceerd.

Toen tegenhouden niet lukte, probeerde de industrie de formuleringen in het protocol af te zwakken om ervoor te zorgen dat er ‘minimale beperkingen’ voor de eigen business zouden gelden. Een andere methode om overheden de wind uit de zeilen te nemen, was het steeds vaker afsluiten van MoU’s. Inmiddels bestaan er wereldwijd meer dan honderd van dit soort overeenkomsten tussen overheden en de tabaksindustrie, constateerden Crosbie, Bialous en Glantz in 2019. 

MoU’s verschaffen de tabaksindustrie grote invloed

Terwijl het moeilijker is geworden voor de branche om bij ministeries aan tafel te komen, vormen de MoU’s dus een strategisch instrument om die barrière te doorbreken. “Het FCTC is de kern van het verhaal”, zegt Crosbie, “omdat artikel 5.3 invloed van de tabaksindustrie bij de ontwikkeling van tabaksbeleid voorkomt en beperkt. Uit documenten van de industrie blijkt dat zij deze MoU’s heeft gebruikt en blijft gebruiken om het FCTC-verdrag en maatregelen tegen illegale tabakshandel te ondermijnen. Het is een standaardtactiek van de industrie om vrijwillige overeenkomsten te sluiten, zodat ze ‘deel uitmaakt van de oplossing’ en niet zozeer wordt gereguleerd via verplichte beleidsmaatregelen en voorschriften. De MoU’s stellen de tabaksindustrie in staat om artikel 5.3 enigszins te omzeilen en directe toegang te hebben tot grenspatrouilles en douane-instanties. Dit geeft ze enorme invloed.”

Profileren als ‘partner’

Het FCTC-secretariaat waarschuwt ondertussen dat de overeenkomsten de tabaksindustrie in staat stellen om zich ‘systematisch’ te presenteren als ‘partner’ van overheden. Ook uit het Nederlandse MoU spreekt zulk vertrouwen. De industrie maakt met deze overeenkomsten goede sier en schaart ze onder het kopje ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’. Het FCTC-secretariaat beschouwt deze akkoorden daarom ook als ‘een vorm van marketing.’ Zij “ondersteunt partijen bij het afwijzen van partnerschappen en niet-bindende of niet-handhaafbare overeenkomsten met de tabaksindustrie” en waarschuwt om alert te blijven op elke poging van de tabaksindustrie om de bestrijding van illegale tabakshandel te ondermijnen of te verstoren, meldt een woordvoerder van het secretariaat.

De conclusie van alle experts die TabakNee sprak is kort en goed dat de Nederlandse overheid moet stoppen met deze samenwerking.