De Nederlandse Douane heeft sinds 2011 een samenwerkingsovereenkomst met de tabaksindustrie om smokkel en illegale handel tegen te gaan, maar is daarover volstrekt niet transparant. De overeenkomst past bovendien in een wereldwijde strategie van de industrie om via zulke MoU’s overheidsbeleid te beïnvloeden.

Door de webredactie

De notulen zijn zo summier dat ze bijna op een A4tje passen. Welke organisaties precies aan de vergadering met de Douane op 3 februari 2023 in het Rijkskantoor Laan op Zuid in Rotterdam deelnamen, staat er niet bij. Ook is niet bekend wie de notulen heeft gemaakt. Slechts in enkele zinnen worden de besproken thema’s aangestipt zoals: de aandacht van de Douane en FIOD voor illegale handel in tabaksproducten, de bespreking van de ‘Smokkelmonitor’ van de Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten (VSK), en de onderzoeken door zowel de tabaksbranche als de Douane waarbij lege sigarettenpakjes op straat worden verzameld en geanalyseerd om te zien waar deze vandaan komen. Maar wat er tijdens de twee uur durende bijeenkomst is gezegd en uitgewisseld blijft onduidelijk.

De notulen zijn van een vergadering die plaatsvond in het kader van de samenwerkingsovereenkomst tussen de Nederlandse Douane en de tabaksindustrie. Dit Memorandum of Understanding (MoU) werd in 2011 gesloten tussen de overheid, de Stichting Sigarettenindustrie (SSI) en de Vereniging Nederlandse Kerftabakindustrie (VNK), die in 2017 samengingen in de VSK, om de illegale handel in tabaksproducten en fraude tegen te gaan.

Weinig transparantie

De Nederlandse overheid en de MoU-partners ontmoeten elkaar doorgaans elke drie maanden, schrijven onderzoekers van het Trimbos-instituut in The Netherlands Tobacco Industry Interference Index 2023. Maar de verplichte rapportage daarvan voldoet niet. In 2023 constateerde het Trimbos-instituut dat er sinds maart 2021 “geen notulen of agenda van deze vergaderingen” waren opgenomen in het openbare transparantieregister dat de overheid moet bijhouden over de contacten met de tabaksbranche. Het is “niet duidelijk of alle communicatie” online wordt gemeld, aldus de Index.

Inmiddels zijn er wel verslagen van bijeenkomsten in 2021 en 2022 van de VSK en Douane gepubliceerd, echter steeds van alleen de eerste MoU-vergadering, terwijl er dus mogelijk meer bijeenkomsten in een jaar zijn. Zeker zo verontrustend is dat de verslagen sterk op elkaar lijken, alsof elk jaar slechts een paar passages worden aangepast om aan de openbaarheidsverplichting te voldoen. Ze zijn bovendien nauwelijks meer dan een uitgewerkte agenda. Er is niets te zien van de dynamiek van de vergadering en wat er door wie is gezegd. De burger wordt er nauwelijks wijzer van.

Samenwerking heeft geen einddatum

Maar dat is niet het enige probleem. De MoU geldt voor onbepaalde tijd en het ontbreken van een einddatum is zorgelijk, aldus de Index. De onderzoekers van het Trimbos-instituut benadrukken dat de onbepaalde duur betekent dat de samenwerking doorgaat totdat deze actief wordt gestopt. “Hoe langer deze partijen samenwerken, hoe minder waarschijnlijk het is dat dat zal gebeuren”, schrijven zij. Bovendien kan het ontbreken van een einddatum een goede evaluatie van de samenwerking in de weg staan. “Een eindpunt dwingt beide partijen om te evalueren of ze de MoU willen verlengen”, aldus de Index.

Potentiële invloed op accijnsbeleid

Het Trimbos-instituut stelt dat de MoU leidt tot “onnodige interactie”. Zo zijn er vergaderingen en mag de overheid volgens de overeenkomst het aanbod van de tabaksindustrie accepteren om te helpen bij de bestrijding van smokkel, bijvoorbeeld in de vorm van trainingen van de branche over antismokkelmaatregelen. Ook kan de overheid feedback vragen over strategieën om smokkel tegen te gaan. De Index onderstreept dat de Douane onderdeel is van het ministerie van Financiën, dat het belastingbeleid bepaalt. “Het partnerschap werpt vragen op over potentiële invloed van de tabaksindustrie op het tabakscontrolebeleid, met name accijnzen, maar in de praktijk kan deze zich ook uitstrekken naar andere domeinen”, aldus het Trimbos.

De betekenis van de overeenkomst voor de tabaksindustrie blijkt ook uit een recent artikel in het Financieele Dagblad, waarin Kaj Hollemans, voorheen senior juridisch beleidsmedewerker bij het ministerie van VWS en tegenwoordig adviseur op het gebied van wetgeving en beleid omtrent alcohol, drugs en tabak, aan het woord komt. “De enige ingang die fabrikanten nog hebben om met de overheid in gesprek te komen, is via het ministerie van Financiën, door te wijzen op de negatieve gevolgen van het accijnsbeleid voor de schatkist”, zegt Hollemans. “De hogere accijnzen zijn immers niet in het voordeel van de tabaksfabrikanten. Als mensen daardoor minder gaan roken, zullen hun inkomsten verder afnemen.”

Druk op tabaksindustrie neemt toe

Nederland is niet het enige land dat een MoU met de tabaksindustrie heeft. De branche heeft als strategie om deze overeenkomsten wereldwijd te sluiten, zo stellen drie onderzoekers in het overzichtsartikel ‘Memoranda of understanding: a tobacco industry strategy to undermine illicit tobacco trade policies’, dat in 2019 verscheen in Tobacco Control.

In dat artikel beschrijven drie onderzoekers van de University of California San Francisco (UCSF), onder wie Stanton Glantz, hoe de tabaksindustrie vanaf 1999 een strategie ontwikkelde om zich via MoU’s op te werpen als partners van de overheid bij de bestrijding van tabakssmokkel en illegale handel. De bedrijven zetten vaart achter deze overeenkomsten toen het WHO-kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (FCTC) in 2003 werd gesloten, gevolgd door het aanvullende ‘Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products’ in 2012. Volgens deze verdragen moeten contacten van overheden met de tabaksindustrie tot een minimum worden beperkt. Partnerschappen horen daar overduidelijk niet bij. Toch telden de onderzoekers ten minste 124 MoU’s wereldwijd. Daarmee probeerden de tabaksbedrijven te voorkomen dat overheden strengere maatregelen zouden nemen tegen smokkel, waar de industrie tot zeker 2018 van profiteerde.

De MoU’s zijn niet openbaar

Tabaksbedrijven noch regeringen maken de teksten van de MoU’s openbaar. “Het feit dat nog steeds over deze overeenkomsten wordt onderhandeld zonder transparantie en zonder publicatie van de uiteindelijke tekst, maakt het onmogelijk te bevestigen dat ze werkzaam en potentieel effectief zijn bij het verminderen van smokkelen”, schrijven de wetenschappers van UCSF.

Ondertussen vormen de overeenkomsten voor de tabaksindustrie nog een van de weinige ingangen bij de overheid. In Nederland is dat zeker het geval. Uit de summiere verslaglegging van de bijeenkomsten bij de Douane blijkt dat de industrievertegenwoordigers hun onderzoeken naar illegale tabak kunnen presenteren. De tabaksbranche gebruikt deze steevast in het publieke debat om aan te tonen hoeveel accijnsinkomsten worden misgelopen als gevolg van accijnsverhogingen, zoals onlangs weer gebeurde. Omdat niet bekend is wie bij de MoU-bijeenkomsten van de Douane met de industrie aanwezig zijn geweest, is onbekend of langs die weg sprake kan zijn geweest van beïnvloeding.

Ondertussen vonden Glantz en zijn collega’s geen bewijs dat de MoU’s tot minder smokkel hebben geleid. Sterker nog, de Britse Douane constateerde in 2006 dat de smokkel van sigaretten van fabrikant Gallaher, waar het een overeenkomst mee had, elk jaar alleen maar toenam. De onderzoekers constateren verder dat de MoU’s door de tabaksfirma’s ook als pr-instrument worden ingezet dat ze gebruiken om hun maatschappelijke verantwoordelijkheid te onderstrepen.

Regeringen moeten stoppen met de MoU’s

Het UCSF-onderzoek concludeert dat regeringen wetgeving moeten opstellen die MoU’s verbieden, zoals het WHO-kaderverdrag bepaalt. Ook moeten ze partnerschappen afwijzen omdat deze ‘ineffectief’ zijn gebleken bij het verminderen van illegale tabakshandel. Bovendien bezorgen deze constructies overheden een belangenconflict, omdat ze de bedrijven waar ze mee samenwerken tegelijkertijd moeten controleren. Ook de onderzoekers van het Trimbos-instituut stellen dat de Nederlandse overheid de overeenkomst moet beëindigen.