De Nederlandse douane vond in 2023 meer buitenlandse en illegale sigarettenpakjes in zwerfafval dan in Covid-jaar 2021. Tabakslobbyisten gebruiken de cijfers om accijnsverhogingen te bestrijden, maar de vraag blijft wat deze cijfers waard zijn, terwijl prijsverhogingen rokers wel helpen om te stoppen.

Door de webredactie

De douane heeft vorig jaar opnieuw een Empty Pack Survey (EPS) uitgevoerd, ofwel een pakjesraaponderzoek. Er werden 4.465 lege sigarettenverpakkingen geraapt uit zwerfvuil in de openbare ruimte van de tien grootste steden en twintig grensgemeenten en onderzocht op herkomst. Enkele maanden voor dit onderzoek, op 1 april 2023, was de accijns op sigaretten met 1,22 euro per pakje verhoogd.

Deze accijnsverhoging is als maatregel opgenomen in het Nationaal Preventieakkoord, dat inzet op een rookvrije generatie in 2040. Duurdere tabak geldt als succesvolle interventie om het roken terug te dringen. De regering besloot tot een evaluatie om te zien of er grenseffecten zijn, waarbij mensen voor eigen gebruik sigaretten in andere EU-lidstaten kopen, omdat deze daar goedkoper zijn, en hoe groot het aandeel illegale sigaretten is.

Meer sigarettenpakjes uit het buitenland

Uit het pakjesraaponderzoek bleek dat op 25 procent van de lege sigarettenverpakkingen geen Nederlandse accijns werd geheven. Dat is een toename vergeleken met Covid-jaar 2021, toen dat voor 15,3 procent van de pakjes gold. “Dit betekent niet direct dat dit illegale handel betreft”, aldus het rapport van het Douane Landelijk Tactisch Centrum. Het is reizigers toegestaan om sigaretten mee te nemen die ze in het buitenland en in duty free-winkels hebben gekocht. Maar er gelden wel limieten: 200 stuks uit niet-EU-landen en 800 stuks uit EU-landen. Als deze hoeveelheden worden overschreden is er sprake van “onterecht niet-betaalde Nederlandse accijns”, ofwel smokkel. Een toename van in het buitenland of duty-free gekochte sigaretten was te verwachten: in 2021 werd door de corona-epidemie veel minder gereisd dan vorig jaar.

Nieuwe top-6 herkomstlanden

In de aangetroffen pakjes is het aandeel dat afkomstig is van een legale thuismarkt in het buitenland gestegen naar 18,6 procent in 2023 (was 10,9 procent in 2021). Er zijn wel verschuivingen in de landen van herkomst. In 2021 stonden Duitsland en België op de eerste en derde plaats, maar inmiddels heeft de top-6 de volgende rangorde: Bulgarije, Polen, Duitsland, Turkije, Luxemburg en dan België. Daarnaast is 2,3 procent in een duty free-winkel gekocht.

Het rapport wijst erop dat sigaretten in Bulgarije en Polen flink goedkoper zijn: gemiddeld 3 euro per pakje in Bulgarije en 4 euro in Polen. Terwijl in Nederland een pakje sigaretten vorig jaar gemiddeld 9 euro kostte (al was in het Preventieakkoord 10 euro afgesproken). “Een mogelijke verklaring”, aldus de douane, is dat er vanuit Bulgarije en Polen méér sigaretten worden meegenomen naar Nederland dan is toegestaan en hier op de zwarte markt worden verkocht. Een aanwijzing bieden de douanecontroles bij accijnsverkooppunten (tabakswinkels) in 2023, waar bij overtredingen vooral Poolse en Bulgaarse sigaretten werden aangetroffen. Verder is het percentage geraapte sigarettenverpakkingen uit Luxemburg gestegen van 0,3 procent naar 1,5 procent. 

Ook meer illegale sigaretten

De douane stelt dat er een toename is van geraapte illegale pakjes van 1,4 procent in 2021, naar 4,1 procent in 2023. Hierbij ging het vooral om namaaksigaretten: van 1,4 procent in 2021, naar 3,8 procent in 2023. De ontwikkeling bij geraapte pakjes van illicit whites (merken die legaal worden geproduceerd buiten de Europese Unie, maar niet binnen de EU zijn geregistreerd en hier illegaal worden verkocht) verliep van 0,2 procent in 2019, naar 0,0 procent in 2021 tot minder dan 0,3 procent in 2023.

Onderzoek naar de oorzaken van de stijging van deze illegale sigaretten is niet gemakkelijk, schrijven de demissionaire staatssecretarissen Van Ooijen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Van Rij van Fiscaliteit en Belastingdienst in een brief aan de Tweede Kamer waarin ze onder meer het pakjesraaponderzoek aanbieden. “Het ligt voor de hand dat één van de redenen is dat naarmate de accijns op tabaksproducten hoger wordt het voor criminele organisaties lucratiever wordt om illegaal te handelen in tabaksproducten”, aldus de staatssecretarissen. Maar ook handhaving en de mate waarin het sociaal geaccepteerd is om illegale sigaretten te roken, spelen een rol, schrijven ze. De staatssecretarissen benoemen ook de maatregelen die sinds 2020 zowel nationaal als Europees zijn genomen om de illegale handel in tabak tegen te gaan.

Harmonisatie tabaksprijzen noodzakelijk

Op 1 april 2024 heeft Nederland een nieuwe accijnsverhoging doorgevoerd, waardoor een pakje sigaretten nu gemiddeld 11,10 kost en een pakje shag 24,60 euro. De staatssecretarissen verwijzen naar een rapport van het RIVM, waarin wordt gesteld dat prijsverhogingen in Nederland ertoe kunnen leiden dat meer rokers naar het buitenland zullen gaan om goedkopere rookwaren te kopen. Het toont het belang van verdere Europese harmonisatie van tabaksprijzen. Na een accijnsverhoging in België dit jaar zijn de prijsverschillen van sigaretten met het buurland aanzienlijk kleiner geworden. Het RIVM-onderzoek wijst overigens ook uit dat accijnsverhogingen het gewenste effect hebben: 10 procent van de rokers stopte als gevolg van de accijnsverhoging in 2023 en 18 procent ging minder roken.

De uitkomsten van het onderzoek zijn koren op de molen van tabakslobbyisten, die in het gestegen aantal niet veraccijnsde sigarettenpakjes weer argumenten vinden om nieuwe accijnsverhogingen te bestrijden. Eerder dit jaar stelden de Gezondheidsfondsen voor Rookvrij daar al een overzicht van feiten en fabels over accijnsverhogingen tegenover.

Hoe betrouwbaar is pakjesraaponderzoek?

Ondertussen blijft de vraag hoeveel waarde aan een EPS-onderzoek gehecht mag worden, ook als dit door onafhankelijke (overheids)partijen wordt uitgevoerd. Zijn de mensen die hun lege pakjes op straat achterlaten wel zo representatief voor alle rokers, of zijn het misschien juist de kopers van illegale sigaretten die weinig waarde hechten aan algemeen aanvaarde normen en hun pakjes op straat gooien? Bovendien vormen de 4.465 pakjes die de douane heeft geanalyseerd een steekproef van 0,00001 procent van de 400 miljoen pakjes die in 2023 in Nederland zijn verkocht.

Onderzoekers van de Universiteit van Bath concludeerden in 2018 in Tobacco Control dat er geen algemeen aanvaarde gouden standaard is voor het schatten van de omvang van illegale tabakshandel. Amerikaans onderzoek dat in 2020 eveneens in Tobacco Control werd gepubliceerd, concludeert dat betrouwbaardere cijfers worden verkregen door een EPS-onderzoek te combineren met enquêtes onder rokers. Dat is nu in Nederland het geval met het eerder aangehaalde RIVM-onderzoek, waarvoor 1.300 rokers zijn ondervraagd. Dat onderzoek komt tot de conclusie dat na de accijnsverhoging van 1 april 2023 10 tot 11 procent meer rookwaren in het buitenland is gekocht.

Schimmige schattingen

Dat is aanzienlijk minder dan de 70 procent toename in pakjes van buitenlandse herkomst die de douane in het EPS-onderzoek vond (10,9 procent in 2021 tegen 18,6 procent in 2023), wat op zichzelf een vertekend beeld is door de vergelijking van de Covid-periode met de weer genormaliseerde tijden nu. Het inschatten van de illegale handel blijft dus even schimmig als die handel zelf, terwijl tabakslobbyisten de uitkomsten steeds gebruiken om moord en brand te schreeuwen over accijnsverhogingen en de grenseffecten die daaruit zouden volgen.

In recent antwoord op Kamervragen van BBB-Kamerlid Henk Vermeer, die suggereerde dat de accijnsverhogingen op tabak en alcohol een “kaalslag tot gevolg heeft in de grensstreek”, schrijft demissionair staatssecretaris Van Rij dat daarvan geen sprake is. Uit onderzoek blijkt volgens hem “dat centra in Oost-Nederland in algemene zin en per saldo meer profiteren van Duitse bezoekers dan andersom. Het koopsaldo is positief.”