Recent heeft de EU een evaluatie gepubliceerd over de werking van de EU-tabaksbelastingrichtlijn. Doel van die richtlijn is versterking van de interne markt, bevordering van de volksgezondheid en bestrijding van de illegale handel. Het blijkt dat de richtlijn niet meer voldoet.

Door Rob Giebels*

In het kader van het Framework Convention on Tobacco Control, het FCTC-verdrag, heeft de EU toegezegd om onder andere door belasting- en prijsbeleid de vraag naar tabak terug te brengen. De EU tabaksrichtlijn (EU 2011/64) schrijft minimum belastingtarieven voor de verkoop van tabak voor. De EU is ook partner in het protocol om illegale tabakshandel tegen te gaan. Het evaluatierapport besteedt aandacht aan de omvang van het tabaksgebruik, inclusief e-sigaretten.

De consumptie van tabak binnen de EU is in de periode 2010-2016 met 15 procent afgenomen. De omzet en belastinginkomsten zijn in deze periode met circa 5 procent gestegen. De totale tabaksomzet binnen de EU bedroeg in 2017 circa 140 miljard euro. Het gebruik van de e-sigaret neemt toe, maar is op het geheel van de omzet nog van bescheiden omvang, naar schatting 3 miljard euro in 2017. Alleen in het Verenigd Koninkrijk (750 miljoen euro) en in mindere mate in Frankrijk (500 miljoen euro) is de consumptie substantieel.

Minimum accijnstarieven

De belasting op tabak (accijns, btw en ad valorem-heffing) in de EU leverde in 2016 in totaal ruim 100 miljard euro op, ruim 4 procent van de totale belastingopbrengst. In Nederland betreft het een relatief klein deel van de totale belastingopbrengst, nog geen 2 procent. In Nederland is de belasting een relatief hoog aandeel in de gemiddelde prijs van een sigaret, circa 80 procent.

De EU-tabaksbelastingrichtlijn schrijft onder andere minimum accijnstarieven voor. Van de nagestreefde convergentie van belastingtarieven en prijzen is de aflopen jaren niet veel terechtgekomen. In de evaluatie is nagegaan in hoeverre de richtlijn een bijdrage levert aan het terugdringen van belastingfraude en belastingontwijking.

Onbetrouwbaar KPMG-onderzoek

In de periode 2010-2016 werd binnen de EU over naar schatting 8 procent van de totale tabaksconsumptie geen belasting betaald, voor Nederland was dat 6 procent. Het rapport wijst erop dat de beschikbare cijfers niet erg betrouwbaar zijn, want de belangrijkste bron is de periodieke inventarisatie van KPMG in opdracht van de tabaksindustrie, met name Philip Morris. Het is in ieder geval meer dan de 5 procent in 2019 die in het recent KPMG-onderzoek (ook weer betaald door Philip Morris) is genoemd en waarover TabakNee al eerder publiceerde.

In het evaluatierapport wordt voorzichtig geraamd dat de tabaksbelasting 2010-2016 in de EU als geheel door illegale verkoop circa 9 procent minder opbracht, voor Nederland wordt dat op 8 procent geschat. Verwacht wordt dat het Track & Trace-systeem dat in 2020 binnen de EU wordt geïmplementeerd een substantiële bijdrage zal leveren aan het terugdringen van de illegale handel in sigaretten en derving van belastinginkomsten.

Prevalentie niet gehaald

Het rapport wijst erop dat het in 2008 beoogde doel om de prevalentie van roken met 10 procent te verminderen bij lange na niet is gehaald, de daling was slechts 2 procent en is nu in de EU 26 procent onder volwassenen en zelfs 29 procent in de leeftijdsgroep 15-24 jaar. Een bron van zorg is dat de jeugd het roken van de (dure) sigaret vervangt door zelf gerolde sigaretten die minder zwaar worden belast. Deze omzet is de laatste jaren duidelijk toegenomen.

Met name de grote verschillen in belastingtarieven (en daarmee prijzen) zorgen ervoor dat smokkel lucratief blijft. Het rapport concludeert dat zonder verdere actie op EU-niveau de tabaksprijzen binnen de EU niet zullen convergeren. Verder wordt erop gewezen dat de richtlijn geen regels stelt voor e-sigaretten en verwante nieuwe vormen van sigaretten die geen tabak bevatten. De minimum belastingtarieven in de huidige richtlijn zijn in de praktijk nauwelijks nog relevant, de meeste lidstaten hebben (veel) hogere tarieven. Overigens wordt met de huidige minimumtarieven de door de WHO aanbevolen minimale belastingdruk van 70 procent niet gegarandeerd.

Conclusies en aanbevelingen

Het rapport concludeert dat de huidige richtlijn haar relevantie grotendeels heeft verloren en beveelt aan om te komen tot een meer samenhangend beleid inzake tabak waarbij de volksgezondheid (met name bestrijding van kanker) en de bestrijding van illegale handel centraal zouden moeten staan. Ook milieuschade (zoals, maar niet alleen, door weggegooide filters) zou in het beleid en veel grotere rol moeten spelen.

De nieuwe EU-tabaksbelastingrichtlijn moet in dat beleid een plaats krijgen waarbij het belang van de versterking van de interne markt én bescherming van de volksgezondheid moeten worden heroverwogen. Elementen hierbij zijn:

- Hogere minimale belastingtarieven
- Meer harmonisatie in de belastingtarieven
- Bestrijding smokkel
- De nieuwe vormen van sigaretten onder de werking van de richtlijn brengen
- Bewaken de samenhang met EU-doelstellingen inzake volksgezondheid en milieu

Het is nog niet bekend wat de Europese Commissie of het Europees Parlement gaat doen met deze stevige conclusies en aanbevelingen.

*Rob Giebels is penningmeester van Stichting Rookpreventie Jeugd.