In de toelichting bij het besluit tot invoering van standaardverpakkingen voor tabak stelt de regering onomwonden het belang van de volksgezondheid boven de belangen van tabaksproducenten. Vrijheid van meningsuiting en intellectueel eigendom mogen wijken voor de bescherming van jongeren tegen nicotineverslaving. 

Door Bas van Lier 

Standaardverpakkingen voor sigaretten en shag zullen definitief per 1 oktober 2020 verplicht worden. Het besluit tot wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit om dat te regelen is op 2 april in het Staatsblad gepubliceerd met een uitvoerige Nota van toelichting. Daarin omschrijft de regering haar redenen om de neutrale verpakkingen in te voeren en geeft ze haar visie op de verhouding van het besluit tot hoger, internationaal recht. Daarbij geeft zij keer op keer aan het belang van de volksgezondheid boven de belangen van de tabaksproducenten te stellen.

Vorige week onthulde TabakNee hoe de tabaksindustrie met hulp van de Tsjechische en Slowaakse overheden de invoering van de standaardverpakkingen in Nederland met drie maanden heeft weten te vertragen. De bezwaren die deze landen aanvoerden tegen de maatregel waren onmiskenbaar rechtstreeks afkomstig van de tabaksindustrie.

Hoewel de Nota van toelichting niet het officiële antwoord van Nederland op die bezwaren vormt, kan die wel zo worden gelezen omdat alle argumenten die in de bezwaarschiften werden genoemd in de Nota worden ontkracht. 

Bescherming tegen nicotineverslaving

In de Nota van toelichting op het besluit, eerder al in concept naar de Tweede Kamer gestuurd, beschrijft het kabinet om te beginnen de aanleiding voor de invoering van standaardverpakkingen. De bewoordingen daarvan laten zien dat de Nederlandse regering in de afgelopen tijd een enorme ontwikkeling heeft doorgemaakt op het gebied van tabaksontmoediging. De tekst lijkt af en toe rechtstreeks overgenomen van tabak-bestrijders.

De regering voert de neutrale verpakkingen voor sigaretten en shag in om met name jongeren te beschermen “tegen een nicotineverslaving door het gebruik van deze producten, met ernstige gevolgen voor de gezondheid en een grote kans op voortijdig overlijden tot gevolg”, staat in de nota. “De regering is van mening dat de aantrekkelijkheid van sigaretten en shag sterk verminderd moet worden.”

Hoewel de maatregel ook is bedoeld om (oudere) rokers te stimuleren om te stoppen, hoopt de regering er dus vooral mee te voorkomen dat jongeren beginnen met roken. “Jongeren zijn beïnvloedbaar en de hersenen van jongeren zijn vatbaarder voor de belonende effecten van nicotine in vergelijking met de hersenen van volwassenen. Die belonende prikkels spelen een belangrijke rol bij het doorgaan met roken en de ontwikkeling van nicotine-afhankelijkheid.” 

Voldoende bewijs voor effectiviteit

Vervolgens onderbouwt de nota de effectiviteit van de maatregel met verwijzingen naar de daarover bestaande wetenschappelijke literatuur, met name een review uit 2017 van 51 gevalideerde wetenschappelijke onderzoeken van Cochrane, een internationale non-profit organisatie die actuele informatie over de effectiviteit van de gezondheidszorg toegankelijk maakt. “Er is voldoende bewijs om te stellen dat zowel jongeren als volwassenen neutrale verpakkingen minder aantrekkelijk vinden, dat de smaak en kwaliteit van het product lager wordt ingeschat en dat deze producten schadelijker worden ingeschat dan producten met merkverpakkingen als de neutrale verpakking een donkere kleur heeft, en dat er aanwijzingen zijn dat jongeren minder geneigd zijn met roken te beginnen. De studie stelt dat er bewijs is dat de neutrale verpakking ertoe kan bijdragen dat de rookprevalentie afneemt.”

Met nadruk vermeldt de nota een aantal malen dat de standaardverpakkingen onderdeel zijn van een veel breder en samenhangend pakket van maatregelen om tabaksgebruik tegen te gaan. Neutrale verpakkingen staan niet op zichzelf en kunnen, als het om de effectiviteit gaat, zo ook niet worden beoordeeld.

Internationaal recht

De nota gaat ook in op het internationaal perspectief. Nederland sluit zich zo veel mogelijk aan bij de regels voor standaardverpakkingen zoals die al gelden in Australië, Nieuw- Zeeland, Noorwegen, Ierland, Hongarije, Groot-Brittannië en Frankrijk. Inmiddels kan ook België bij dit rijtje worden gevoegd.

Internationaalrechtelijk staat Nederland verder niets in de weg om standaardverpakkingen in te voeren, stelt de nota. De maatregel is in overeenstemming met het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (FCTC) van de Wereldgezondheidsorganisatie. De EU Tabaksproductenrichtlijn laat, zo heeft ook het Europees Hof inmiddels bevestigd, de invoering van neutrale verpakkingen toe. De maatregel valt ook te rijmen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (TRIPS-verdrag) en het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM).

Daarbij wordt steeds de volksgezondheid als hoger belang gezien dan handelsbelangen als het vrij verkeer van goederen of het intellectueel eigendom. De nota wijst erop dat “uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat de lidstaten grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid en het bepalen van het niveau van bescherming.” Met het in het Nationaal Preventieakkoord afgesproken doel om in 2040 in Nederland de rookvrije generatie te bereiken – met niet meer dan 5 procent rokers onder de bevolking – benut de regering nu die beleidsvrijheid.

Proportionele maatregel

In hun verweer tegen invoering van de neutrale verpakkingen verwijzen tabaksfabrikanten steeds naar de vrijheid van meningsuiting en het intellectueel eigendomsrecht, zoals gewaarborgd in het EVRM. Maar ook hier gaat de volksgezondheid boven die mensenrechten, stelt de regering. De vrijheid van meningsuiting kan volgens het EVRM worden beperkt, onder meer als de volksgezondheid in het geding is. En ook inmenging in het intellectueel eigendomsrecht is gerechtvaardigd als daarmee het algemeen belang wordt gediend en de maatregel proportioneel is. “Vanwege de verslavende werking van het product en de ernstige gezondheidsschade die vroegtijdig overlijden tot gevolg kan hebben, kan in ieder geval het tegengaan van de aantrekkelijkheid van de verpakkingen helpen het roken voor jongeren onaantrekkelijk te maken. De regering is van mening dat de inperking proportioneel is.”

FCTC artikel 5.3

Ten slotte bevat de Nota van toelichting nog een opvallende passage waar wordt ingegaan op de internetconsultatie die voor dit besluit is gehouden en die in totaal 302 reacties opleverde. Daarbij liet ook de tabakslobby zich niet onbetuigd, maar de argumenten uit die hoek zijn buiten beschouwing gelaten. Zo wordt immers voorgeschreven door artikel 5.3 van het WHO FCTC-verdrag op basis waarvan overheden de tabaksindustrie geen enkele invloed op het tabaksontmoedigingsbeleid mogen toestaan.

De nota stelt: “Bij de consultatie is aangegeven dat bij de weging van de inhoudelijke argumenten die worden aangedragen, rekening wordt gehouden met artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Dat betekent dat reacties afkomstig van organisaties uit de tabaksindustrie, organisaties die belang hebben bij de verkoop van tabaksproducten en organisaties die actief zijn in de elektronische sigarettenbranche niet worden meegenomen voor zover het beleidskeuzes betreft.”