Morgen behandelt de rechtbank Rotterdam het handhavingsverzoek van Rookpreventie Jeugd, de gemeente Amsterdam en 14 gezondheidsorganisaties in de strijd tegen de sjoemelsigaret. Waar gaat deze zaak over? Een toelichting in 10 vragen.

Door de webredactie

Waar draait het in de kern om in deze zaak?
Kort en goed gaat deze zaak over de bescherming van de volksgezondheid. In de Tabaks- en rookwarenwet is vastgelegd dat sigaretten maximaal 10 mg teer, 1 mg nicotine en 10 mg koolmonoxide (TNCO) mogen afgeven. In 2018 stelde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) vast dat de wettelijk voorgeschreven meetmethode die wordt gebruikt om die TNCO-gehaltes te meten een sterke onderschatting geeft van wat een roker in werkelijkheid aan schadelijke stoffen binnenkrijgt. Rookpreventie Jeugd (RPJ) en haar mede-eisers willen dat de maximumemissies beter worden gehandhaafd: 10-1-10 moet ook werkelijk 10-1-10 zijn.

Welke partijen nemen deel aan deze zaak?
De zaak is aangespannen door Rookpreventie Jeugd samen met het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, Stichting Inspire2Live, Rode Kruis Ziekenhuis, Stichting ClaudicatioNet, Nederlandse Vereniging voor Kindergeneeskunde, Nederlandse Vereniging voor Verzekeringsgeneeskunde, Accare, Stichting Universitaire en Algemene Kinder- en Jeugdpsychiatrie Noord-Nederland, Vereniging Praktijkhoudende Huisartsen, Nederlandse Vereniging van Artsen voor Longziekten en Tuberculose, Nederlandse Federatie van Kankerpatiëntenorganisaties, Nederlandse Vereniging Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde, Nederlandse Vereniging voor Cardiologie, Koepel van Artsen Maatschappij en Gezondheid, Nederlandse Vereniging voor Kindergeneeskunde en Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Tandheelkunde.
De tegenpartij (verweerder) is de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Als derde is de Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (VSK) op haar eigen verzoek als belanghebbende tot de procedure toegelaten.

Hoe sjoemelt de tabaksindustrie met de TNCO-metingen?
De TNCO-emissies van sigaretten worden gemeten met rookmachines die voldoen aan normen van de International Standard Organisation (ISO), zoals voorgeschreven in Europese en Nederlandse wetgeving. De tabaksfabrikanten brengen in de filters van sigaretten kleine gaatjes aan, waardoor de rookmachines extra lucht aanzuigen die de TNCO-emissies uit de sigaret verdunt. Zo blijven de emissies onder de wettelijk vastgestelde maximale normen. Maar rokers sluiten de gaatjes in de filters tijdens het roken af met hun vingers en lippen. Zij krijgen daardoor hogere concentraties TNCO binnen. Bovendien hanteren de rookmachines een trek-intensiteit en trek-interval bij het roken die aanzienlijk minder dan realistisch is. Het RIVM-onderzoek constateerde dat rokers zo twee tot drie keer zoveel gifstoffen inhaleren als wettelijk toegestaan, met uitschieters tot 26 keer zoveel.

Hoe is deze zaak bij de rechter beland?
Nadat het RIVM in 2018 had aangetoond dat sigaretten veel meer TNCO afgeven dan wettelijk toegestaan, heeft Rookpreventie Jeugd bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een verzoek ingediend om handhavend op te treden en alle sigaretten die de 10-1-10-emissienorm overschrijden uit de handel te nemen. De NVWA wees dat verzoek af, onder verwijzing naar de wettelijk voorgeschreven ISO-meetmethode. Bij toepassing van die methode voldoen alle in Nederland op de markt gebrachte sigaretten aan de emissienormen, dus is er geen wettelijke grond om in actie te komen, stelde de NVWA. RPJ tekende daartegen bezwaar aan bij de staatssecretaris van VWS. Nadat VWS dat bezwaar met dezelfde argumenten had afgewezen, besloot RPJ de zaak voor te leggen aan de bestuursrechter.

Waar moet de rechter nu over beslissen?
De rechter in Rotterdam moet beslissen of het bezwaar van RPJ tegen de weigering om handhavend op te treden tegen de sjoemelsigaret al dan niet terecht is afgewezen door het ministerie van VWS. De crux van de zaak zit hem in het feit dat de Europese Tabaksproductenrichtlijn (en daardoor ook de Nederlandse Tabaks- en rookwarenwet) enerzijds de 10-1-10 norm voor TNCO-emissies voorschrijft en anderzijds een meetmethode om dat te controleren voorschrijft die dat niet betrouwbaar doet. De rechter in Rotterdam heeft daarom op voorstel van RPJ ‘prejudiciële vragen’ gesteld aan het Europees Hof van Justitie. Een van de taken van dit Hof is het Europees recht uit te leggen op verzoek van een nationale rechter die vastloopt in een zaak, maar niet bevoegd is het Europees recht te interpreteren. Kort en goed werd in deze zaak het Hof gevraagd welke van beide regels (de emissienorm of de meetmethode) moet prevaleren.

Hoe moet de uitspraak van het Europees Hof worden begrepen?
Het Europees Hof kwam op 22 februari 2022 met een uitgebreid arrest, dat op het eerste gezicht nogal dubbelzinnig lijkt. Het Hof oordeelde namelijk dat de bestaande ISO-meetmethode in principe gehandhaafd kan blijven, maar tegelijkertijd dat er voor de handhaving van de 10-1-10-norm een meetmethode moet worden gebruikt die geschikt is “om de emissieniveaus te meten die bij beoogd gebruik van een sigaret vrijkomen, waarbij een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren, als basis moet worden genomen”.
De verklaring voor deze ogenschijnlijke dubbelzinnigheid zit in het feit dat ISO-normen niet openbaar zijn en nooit officieel worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Bedrijven in een branche waarvoor de ISO-normen zijn bedoeld hebben eenvoudig toegang tot die ISO-standaards. De ISO-normen zorgen zo voor een soort eenheid in de Europese interne markt.
Maar gewone burgers kunnen geen kennisnemen van de normen, tenzij ze duizenden euro’s zouden willen neertellen. Zij kunnen dus niet weten hoe de TNCO-emissies worden gehandhaafd en juist daarom, zegt het Hof, als zij vragen om accurate handhaving – zoals RPJ c.s. doet in deze zaak – dan kan deze niet gepubliceerde ISO-norm hen ‘niet worden tegengeworpen’, zoals dat in juridische termen heet. De overheid kan dus niet tegenover een particulier volhouden dat de 10-1-10-norm alleen maar met de huidige ISO-methode moet worden gehandhaafd, omdat die methode nu eenmaal in de wet staat.

Wat betekent de uitspraak van het Europees Hof?
Het Europees Hof zegt luid en duidelijk dat er naast de bestaande ISO-meetmethode die voor het bedrijfsleven is bedoeld, een alternatieve meetmethode moet worden gebruikt die betrouwbaar meet wat een roker gemiddeld in de praktijk inhaleert (in het arrest van het Hof omschreven als ‘bij beoogd gebruik van een sigaret’). Dat komt neer op een meetmethode die het gedrag van de roker beter benadert, wat ten eerste inhoudt dat de gaatjes in de filters worden afgesloten, net zoals een roker doet met vingers en lippen. Daarnaast moeten ook de intensiteit en de frequentie van het inhaleren worden verhoogd in vergelijking met de huidige ISO-standaard. Bij zo’n alternatieve methode moeten de emissies ook onder de geldende 10-1-10-norm blijven, wat feitelijk betekent dat fabrikanten de TNCO-gehaltes in sigaretten drastisch omlaag moeten brengen.

Wat is het standpunt van VWS en de tabaksindustrie in deze zaak?
Het ministerie van VWS, in deze zaak de verweerder, stelde in reactie op het arrest van het EU Hof dat de maximumemissienormen en de meetmethode zijn bedoeld om de interne Europese markt te harmoniseren en alleen van toepassing zouden zijn op particulieren als die zelf sigaretten produceren. Met andere woorden: RPJ zou met die methode helemaal niets te maken hebben. Overigens voegt het ministerie daaraan toe dat VWS in Europees verband al langer pleit voor aanpassing van de meetmethode.
De tabaksindustrie, in dit proces als belanghebbende vertegenwoordigd door de Vereniging van Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (VSK), stelt dat de uitspraak van het EU Hof gaat over de Europese Tabaksproductenrichtlijn, maar dat eisers zich daarop niet kunnen beroepen, omdat in deze zaak alleen de Nederlandse wet zou gelden en het Hof daar geen uitspraak over zou doen. Bovendien verwijst de VSK naar uitspraken van zowel de Europese Commissie als de Nederlandse staatssecretaris van VWS, waarin is gesteld dat de maximumemissiewaardes en de meetmethoden onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Met andere woorden, zoals de VSK eerder ook al heeft aangegeven, zouden bij een andere meetmethode de maximumemissiewaarden omhoog moeten worden bijgesteld.

Wat stellen de eisers tegenover deze argumenten?
Volgens mr. Phon van den Biesen, advocaat van RPJ c.s., is het niet juist dat de eisers niets met ISO-meetmethode te maken zouden hebben. Eisers vragen om adequate handhaving van dat relatief kleine beetje rechtstreekse bescherming van de gezondheid die de maximumemissienormen beogen te bieden en het RIVM heeft aangetoond dat de huidige meetmethode daarvoor niet toereikend is en zelf aanbevolen een andere methode te gebruiken.
Het ministerie van VWS stelt hiertegenover dat in de wet nu eenmaal de ISO-methode wordt voorgeschreven, waardoor VWS nu uit eigen beweging geen andere methode zou kunnen gebruiken. Maar dat obstakel, stelt RPJ, is nu juist door het arrest van het Hof weggenomen, dus kan er wel degelijk een andere meetmethode, bijvoorbeeld de WHO TobLabNet SOP01 (een door deskundigen van de Wereldgezondheidsorganisatie ontwikkelde standaard), worden toegepast. De rechter moet de afwijzing van het handhavingsverzoek door VWS dus nietig verklaren en VWS opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming en met toepassing van de uitspraak van de hoogste Europese rechter.

Wanneer wordt uitspraak in deze zaak gedaan?
In de regel staat bij dit soort zaken voor de uitspraak een termijn van zes weken na de inhoudelijke behandeling. Die kan dus in principe rond half oktober worden verwacht.