Nu een groot aantal personen en rechtspersonen in een bestuursrechtelijke procedure eist dat de overheid maatregelen neemt tegen alle sigaretten die de wettelijke grenswaarden voor teer, nicotine en koolmonoxide overschrijden, rijst de vraag: Waar komen die wettelijke grenswaarden eigenlijk vandaan? Het antwoord is niet eenvoudig te geven.

Door de webredactie

Gisteren dienden een groot aantal (rechts)personen een handhavingsverzoek in bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) om af te dwingen dat tabaksproducten die de wettelijke grenswaarden voor teer, nicotine en koolmonoxide overschrijden uit de winkels verdwijnen. De indieners zien deze stap als noodzakelijk, omdat zij van de overheid verwachten dat deze de gezondheid van de burger beschermt.

TNCO-waarden

Sinds 2004 mogen sigaretten die in Nederland en alle anderen EU-lidstaten worden verkocht per sigaret maximaal 10 mg teer (T), 1 mg nicotine (N) en 10 mg koolmonoxide (CO) afgeven onder gecontroleerde omstandigheden. Waar komen die TNCO-waarden vandaan en wat betekenen ze eigenlijk?
Teer is de gebruikelijke naam voor een verzameling van toxische stoffen die vrijkomen bij de verbranding van sigaretten en die kankerverwekkend zijn. Nicotine is de verslavende stof die zorgt dat rokers steeds opnieuw behoefte hebben aan een sigaret. Het koolmonoxide in sigarettenrook is de veroorzaker van hart- en vaatziekten bij rokers.

Light-sigaretten

Tot de jaren 90 van de 20ste eeuw waren de TNCO-gehaltes in sigaretten vrijwel nergens gereguleerd. Dat de teer in sigaretten longkanker veroorzaakt was al veel langer bekend en sigarettenfabrikanten zijn al sinds de jaren 50 bezig om het teergehalte in sigaretten te verlagen. Speciale ‘low-tar’ of ‘light’ sigaretten bleken later vooral een marketingtruc met beperkt effect voor de gezondheid omdat ook het nicotinegehalte lager was waardoor rokers meer gingen roken en dieper inhaleerden om toch maar aan hun nicotine-fix te komen.
Tussen 1954 en 1993 is zo in de VS het naar verkoopcijfers gewogen gemiddelde van teer en nicotine in sigarettenrook gedaald van 38 mg teer en 2,7 mg nicotine (1954) naar 12 mg teer en 0,95 mg nicotine (1993), zo stelden onderzoekers vast in 1996.

Filters en filterventilatie

Die lagere waarden, gemeten met de standaard ISO-methode waarbij sigaretten door een machine worden afgerookt, werden onder meer bereikt door de toevoeging van filters aan sigaretten, het gebruik van zeer poreus sigarettenpapier en veranderingen in het tabaksmengsel. Later kwam daar ook filterventilatie bij, kleine gaatjes in de filters waarlangs extra lucht wordt aangezogen die zich vermengd met de tabaksrook. Hierdoor meten de rookmachines aanzienlijk minder gif in het rookmengsel dan rokers de facto binnenkrijgen. Dit verschijnsel is recent nog eens experimenteel bevestigd in een onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De tabaksindustrie maakt al jaren gebruik van filterventilatie om te kunnen voldoen aan welke wettelijke emissienormen ook worden gesteld, waarover later meer.

Driedeling

Om het rookgedrag van mensen te onderzoeken en vergelijkingen te kunnen maken tussen verschillende soorten sigaretten gebruikten onderzoekers op zeker moment een indeling van sigaretten met ‘ultra-lage opbrengst’ (ultra low-yield) die minder dan 6 mg teer afgeven, sigaretten met ‘lage opbrengst’ die tussen de 6 en 15 mg teer afgeven en ‘volle smaak’ sigaretten (full-flavoured) die meer dan 15 mg teer produceren.

Interne Europese markt

In 1992 vergde de ontwikkeling van de interne Europese markt dat er uniforme Europese regels kwamen voor sigaretten, inclusief maximumwaarden voor teer. Nicotine en koolmonoxide werden destijds nog niet aan maxima gebonden. In de overwegingen daarbij werd opgevoerd dat naast het opheffen van handelsbarrières binnen Europa, ook het gezondheidsaspect een reden was om de kankerverwekkende teer in sigaretten aan een maximum te binden. In de context van het programma ‘Europe against cancer’ was al vastgelegd om in het kader van preventiebeleid voorrang te geven aan het terugdringen van het tabaksgebruik.
In het persbericht over de richtlijn staat letterlijk: “Gegeven dat iedere sigaret slecht is voor de gezondheid, ongeacht de teer-afgifte, is het echter onweerlegbaar dat de risico’s op longkanker hoger zijn naarmate de sigaret die wordt gerookt een hogere teeropbrengst heeft” (If every cigarette is noxious for the health, whatever its tar yield, it is however indisputable that the risks of lung cancer are higher if the cigarettes smoked have a high tar yield).

Limieten voor teer

Op voorstel van de vicepresident van de Europese Commissie, Manuel Marin, die verantwoordelijk was voor het ‘Europe against cancer’ programma, moest het teergehalte in sigarettenrook in twee stappen worden teruggebracht naar 15 mg per 31 december 1992 en 12 mg per 31 december 1997. Daarbij werd aangevoerd dat twee lidstaten, Spanje en Portugal, al maximumwaarden hanteerden van respectievelijk 24 mg en 28 mg per sigaret. Ook werd verwezen naar experts van de Wereldgezondheidsorganisatie die hadden aanbevolen de bovenwaarde voor teer verder naar beneden te brengen naar 15 mg.
Afzonderlijke lidstaten koppelden daar verschillende limietwaarden voor nicotine aan, als die al werden gesteld. In het algemeen werd uitgegaan van een tiende van het teergehalte, dus 1,5 mg en later 1,2 mg nicotine.

Tabaksproductenrichtlijn

Toen in 2001 de eerste Europese Tabaksproductenrichtlijn (2001/37/EC) werd ingevoerd, werd vastgesteld dat die verschillen in nicotine-limieten de werking van de interne Europese markt in de weg konden staan (toelichting bij de richtlijn, punt 9). Bovendien hadden verschillende lidstaten aangegeven dat wanneer er geen limiet voor koolmonoxide in de richtlijn zou worden opgenomen, deze lidstaten zelf zo’n bovenwaarde zouden instellen (toelichting, punt 7). Vandaar dat in deze richtlijn de nu nog steeds gehanteerde grenswaarden van 10 mg teer, 1 mg nicotine en 10 mg koolmonoxide zijn opgenomen. Na vaststelling van de richtlijn kregen de lidstaten tot 2004 om de nieuwe regels op te nemen in nationale wetgeving.

Handel en gezondheid

De Europese wetgever heeft dus op basis van handelsbelangen én uit gezondheidsoverwegingen om te beginnen de hoeveelheid teer in sigarettenrook willen limiteren. Daarbij heeft de Europese Commissie zich laten leiden door advies van de Wereldgezondheidsorganisatie. Opnieuw om de interne markt te bevorderen en nationale regelgeving te harmoniseren, zijn in 2001 limieten gesteld voor teer, nicotine én koolmonoxide, waarbij voortschrijdend inzicht in de schadelijkheid van tabak heeft geleid tot een verdere verlaging van de grenswaarden naar 10, 1 en 10 mg. Zowel in 1991 als in 2002 gaven respectievelijk staatssecretaris Simons en minister Borst van Volksgezondheid aan dat de grenswaarden werden gesteld om de schade aan de volksgezondheid te beperken.

Invloed tabaksindustrie

De rol van de tabaksindustrie bij de totstandkoming van de grenswaarden is onbekend. Wel is zeker dat de tabaksindustrie vanaf het begin van de Europese wetgeving invloed heeft gehad op de te gebruiken meetmethode. De industrie is tot de dag van vandaag altijd betrokken geweest bij het vaststellen van de ISO-standaard voor het meten van de gifgehalten in sigarettenrook.
Met name door het variëren van de filterventilatie kan elke tabaksfabrikant een sigaret ontwikkelen die, gemeten met de ISO-methode, binnen de 10-1-10 grenzen blijft, maar in werkelijkheid een roker aanzienlijk meer gif laat inhaleren.
Het merkwaardige is dat al heel lang (zeker vanaf 2001) in wetenschappelijke artikelen is aangevoerd dat met de steeds ingenieuzer gemanipuleerde sigaretten de rookmachines met de ISO-methode geen enkel reëel beeld geven van wat een roker feitelijk binnenkrijgt. Met deze kennis is bij de totstandkoming van de EU-richtlijnen in 2004, 2010 en 2014 en daarop gebaseerde wetgeving in Nederland niets gedaan.

Disclaimer

De gebruikte ISO-methode kent in dit opzicht een veelzeggende disclaimer: “No machine smoking regimen can represent all human smoking behaviour: machine smoking testing is useful for characterizing cigarette emissions for design and regulatory purposes, but communication of machine measurements to smokers can result in misunderstanding about differences between brands in exposure and risk. Data on smoke emissions from machine measurements may be used as inputs for product hazard assessment, but they are not intended to be nor are they valid as measures of human exposure or risks.”
Anders gezegd: u als roker denkt wellicht dat de wetgever u in zekere mate wil beschermen met maximaal ‘10-1-10’, maar er wordt alleen gemeten ter wille van ‘design and regulatory purposes’.

Rationale onbekend

Gevraagd naar de rationale achter de grenswaarden 10-1-10 zegt dr. Reinskje Talhout, topexpert tabak bij het Centrum voor Gezondheidsbescherming van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, tegen TabakNee die niet precies te kennen. “Ik weet niet precies waar de bovenwaarden voor TNCO in de Tabaksproductenrichtlijn op zijn gebaseerd. Voor 2001 waren er ook al richtlijnen die grenswaarden gaven voor teer en nicotine van respectievelijk 15 en 1,5 mg. Later zijn die waarden gezakt naar 12 en 1,2 mg en nog later dus naar 10 en 1 mg en daar is toen de CO-waarde van 10 mg aan toegevoegd. Mijn inschatting is dat naarmate men zich meer bewust werd van de schadelijkheid van sigaretten men heeft gedacht dat het verstandig was om de waarden gradueel naar beneden te brengen.”

Verhouding gif-nicotine

Talhout voegt hieraan toe dat uit het oogpunt van de schadelijkheid van sigaretten voor de roker de hoeveelheid nicotine misschien niet evenredig verlaagd had moeten worden. “Wat eigenlijk jammer is, is dat ze destijds de bovenwaarde voor nicotine, de verslavende stof, hebben mee-verlaagd. Daardoor zijn rokers ook hun gedrag gaan aanpassen, waardoor ze in feite meer toxische stoffen binnenkregen dan daarvoor. Bij sigaretten is de verhouding toxische stoffen en nicotine van belang: als het nicotinegehalte hoger was gebleven hadden rokers minder sigaretten nodig om aan hun verslaving te voldoen.”
Talhout wijst in dit verband op een voorstel van WHO Study Group on Tobacco Product Regulation (TobReg) om voor negen toxische stoffen grenswaarden vast te leggen in verhouding tot de hoeveelheid nicotine. Een voorstel dat in het wetenschappelijk artikel ‘Mandated lowering of toxicants in cigarette smoke: a description of the World Health Organization TobReg proposal’ verder wordt toegelicht. Talhout: “In dat voorstel is teer niet als eenheid genoemd omdat dit een verzamelnaam is voor verschillende stoffen. Liever is gekozen om waarden te bepalen voor de 9 belangrijkste toxische stoffen in sigaretten apart.”

Ondergrens is er niet

De vraag met welke grenswaarden sigaretten zouden worden toegelaten als ze vandaag als compleet nieuwe uitvinding op de markt zouden komen noemt Talhout ‘niet van toepassing’. “Ik vermoed dat er geen ondergrenzen voor schadelijkheid van sigaretten zijn te geven, dan kom je waarschijnlijk uit bij 0-0-0”, zegt ze. “De reden dat er grenswaarden in de Tabaksproductenrichtlijn zijn opgenomen komt voort uit het feit dat sigaretten er al waren en dat men een zekere beperking aan de schadelijkheid ervan heeft willen stellen.”